介绍:
固定资产投资项目资本金制度是我国投资调控的重要手段之一，已有的法规政策对PPP项目公司（SPV）资本金的限制主要是资本金占总投资比例的强制性规定。2013年新《公司法》的修订表明政府对注册资本管制的放松，允许股东在公司章程中对出资额和出资期限等事项进行约定。由于在PPP实践中，存在将项目资本金与注册资本混淆的情形。鉴于此，本文以有限责任公司为例，对于二者概念、功能及关系进行厘清和分析，以解决实务中的困惑，推动PPP项目合法合规操作。
一、PPP项目实践中两者适用的困惑
对于新建类型的PPP项目，按照国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度》等规定，由项目审批单位在审批可行性研究报告时核定项目资本金的具体比例，其中作为计算资本金基数的总投资是指经批准的（初步设计）动态概算。而在PPP项目实施过程中，政府方一般会在采购文件中要求中标社会资本需成立SPV作为实施PPP项目的主体，并明确SPV注册资本的数额和比例要求。
根据财政部对于PPP项目规范实施流程的要求，新建类的PPP项目，在开始采购程序之前应当做好可行性论证等项目前期工作，按此理解，即项目资本金的比例和数额一般会先于项目公司注册资本数额确定，那么，在项目资本金数额已确定的情形下，项目公司的注册资本亦是否必须与项目资本金数额相等？若进一步从问题本质上进行深究，项目资本金与注册资本是否可以混用？如何在不违背现行法规政策的情况下，对项目资本金和注册资本进行合理设置？
在下文，笔者从项目资本金与注册资本的概念、适用和关系等方面进行分析，认为两者是不同的制度设计，并针对如何设置项目资本金和注册资本数额比例提出自己的看法。
二、项目资本金与注册资本的概念、适用和关系梳理
1、项目资本金与注册资本的概念
项目资本金
指在投资项目总投资中由投资者认缴的出资额，对投资项目而言是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益。（《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发［1996］ 35号）
注册资本
有限责任公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额。（《公司法》）
2、适用的法律、法规、政策
项目资本金
注册资本
《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发［1996］ 35号）
《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发［2009］ 27号）
《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发 ［2015］51号）
《公司法》
《公司登记管理条例》（2016年国务院令第666号）
《公司注册资本登记管理规定》（2014年国家工商行政管理总局令第64号）
3、两者联系
在PPP项目实践中，存在将项目资本金等同于注册资本的情况。根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金﹝2015)21号)第15条规定：“股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：股权投资支出＝项目资本金×政府占项目公司股权比例。” 从文义上进行解释，这实际上将项目资本金等同于注册资本，财政部此款的落脚点在于两者均为社会资本方认缴的出资额，也都是社会资本方自有资金，为非债务性资金，社会资本方按该比例享有所有者权益。
4、两者区别
三、项目资本金和注册资本的设置
资本金从固定资产投资项目本身出发，注册资本从SPV设立和运行出发，两者有其不同制度设计和功能效用。在很多固定资产投资项目中，政府需依照前述国务院文件规定，对于关系国计民生的港口、沿海及内河航运、机场项目，铁路、公路、城市轨道等领域设定资本金比例，调整投资结构，确保项目建设落地完成。而注册资本则不限于特定投资领域，凡设立SPV，则需进行注册资本登记，此也为我国《公司法》实行法定资本制的根本要求。
在PPP项目实践中，有的项目资本金数额和注册资本数额完全相等，有的则相差甚多。法律层面上，项目资本金并不等同于注册资本，也未有强制性规定要求两者数额必须等同。但从实操层面出发，政府方与社会资本方则基于不同立场存在天然的矛盾。从政府方角度出发，基于会计处理、项目核算审计的方便性以及对于项目投资安全性的要求等方面考虑，一般会倾向于在采购文件中要求注册资本数额等同于资本金数额；而社会资本方往往从股东责任、股权转让成本、税收、退出风险等角度出发，不愿意将大笔资金作为注册资本注入SPV，倾向于通过股东借款或者融资解决大部分资金需求。因此，在两者博弈的过程中，不同情形皆可能出现，在注册资本少于项目资本金的情况下，会计实务中的处理模式，可将项目资本金中超出注册资本的部分，进入“资本公积”科目进行核算。
四、结语
项目资本金需依照法律规定比例进行设定，并由项目审批单位在审批可行性研究报告时进行核定，政府方也需在采购文件中具体阐明项目资本金数额比例，当然也可一并设定相同数额和比例的注册资本。但若为了增加项目对社会资本方的吸引力，降低社会资本方后期成本，并为双方谈判预留空间，在采购文件中可对注册资本设定可调控空间，或适当降低注册资本比例。
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