香茗诵读||城市化的“大饼”还能摊多久

【经济转型系列九】 城市化的“大饼”还能摊多久？ 过去几十年的发展中，各地的“造城”运动给人印象深刻。一座城市就像一个大工地，然后就见一幢幢水泥森林拔地而起，一座座时尚的公园镶嵌其间，一条条宽阔的马路不断延伸，一排排崭新的商铺鳞次栉比。这些“造城”现象，凸显了地方政府渴望城市发展的强烈冲动和人们对城市品质的追求。 生产和资源在空间上的集中，是经济社会发展的客观规律。城市在相对有限的空间聚集了大量资源，具有聚集效应和规模效益。这个规律导致人口持续从农村向城市转移、从小城市向以大城市为核心的城市群、都市圈转移，同时城市基础设施和公共服务得到很大发展，这个过程就叫城市化。   城市化有助于缩小城乡差别，城市群、都市圈和区域一体化还有助于解决区域发展不平衡问题。在城市化的过程中，除了产业聚集以外，房地产是一个重要的增长极。居民收入的增长、住房制度改革、棚户区改造、宽松的信贷政策释放了大量的购房需求。政府提供土地供应，地产商开发楼盘，为市场提供房地产供给。房地产的迅猛发展，带动了钢铁、水泥、化工、建材、装饰等行业的发展。   城镇化的三个方向   城市化需要耗费大量的资金，但许多地方财力和产业不足以支撑。政府垄断土地一级市场，依靠出让土地增加财政收入，恰好解决了地方发展资金不足的问题，形成了所谓“土地财政”的发展模式。“土地财政”的实质，是将土地作为信用为城市化融得大量发展资金。   然而这种发展模式就像击鼓传花，每个继任的城市管理者都努力将其发挥到极致。但当房地产供给出现过剩时，依靠出让土地换取城市收入的模式再难维持。如果没有新的内生的增长方式，城市化的“大饼”就再也摊不下去了。   ​城市发展不能继续助长房地产泡沫，必须与产业升级、新城建设、园区开发、生态修复、历史文化保护、城市风貌塑造、智慧城市建设、城市更新等新增长点有机结合，打造宜居城市、海绵城市、韧性城市、智能城市。因而，我们提出发展新型城镇化，主要包括三个方向：   一是以城市群和都市圈为代表的区域一体化。城市群和都市圈是我国城镇化的主体形态，当前我国城镇化率已经超过60%，各类城市正由彼此独立发展迈向都市圈和城市群发展阶段，其中，中心城市在经济社会发展中的地位已经不是一个点，而是一个城市群的群主。如武汉2019年GDP占全省36%左右，周边8个城市GDP合计仅为武汉的一半多，武汉的发展对周边城市的影响巨大。关于城市群和都市圈的相关内容将在“区域协调发展”中探讨。   二是推进以县城和中心镇为载体的新型城镇化。我国拥有1881个县（含县级市），县城（含县级市城区，下同）是联接城市和乡村、城乡融合发展的关键纽带，是县域经济的核心板块，是我国工业化城镇化和扩大内需的重要空间，在新型城镇化中居于核心地位。新型城镇化的核心是解决城市已就业人口的城市化问题，带动公共投资和居民消费的增长，从而释放新的内需空间。   三是城市更新。中国城市化从初期的“大拆大建”到追求规模与数量的高速发展，再到强调高质量发展，已进入“精细化发展”阶段。城市更新如老旧小区改造、老旧商场“商改写”（商场改造为写字楼）等，将大大拉动投资、需求的增长，撬动十万亿级的内需空间。 对于国内大循环而言，新型城镇化连着供给和需求，既带来投资需求，也提升消费需求，具有拉动内需的巨大潜力。在新发展格局下，城市发展的决定因素，已经转变为技术创新、消费规模、供应链创新、新基建、数字经济等方面。占据人口、消费、枢纽等优势的城市将更胜一筹，而同时拥有技术创新、供应链创新能力且创造出新业态新模式的城市，将独领风骚。​​ 以县城为载体的新型城镇化 2020年末，广东省印发《广东省县城新型城镇化补短板强弱项实施方案》，提出到2022年，基本补齐以示范县（市）为重点的县城公共服务、环境卫生、市政设施、产业配套等领域设施短板。到2025年，新型城镇化建设成效显著，形成一批可复制可推广的“广东模式”与“广东经验”。 长期以来，我国城市发展不平衡：一方面是行政等级高、规模体量大的中心城市在发展过程中获得的机会和资源更多，中小城市发育不良。另一方面城镇化滞后于工业化，大量农民工支撑了工业化进程，却被排斥在城市之外。因此，他们把微薄的工资寄回农村修院子、盖房子，对工业品的消费很少。 县城一边连接着大城市，一边连接着中小城镇和乡村地区，以县城为载体的新型城镇化将弥补大中小不同类型城市协调发展的不足，也能满足返乡农民工城市落户需求。根据赛迪顾问县域经济研究中心发布的《2020中国县域经济百强研究》，2019年底，县和县级市GDP体量为38万亿元左右，占全国GDP的近2/5。其中，县城GDP约占全国GDP的1/4。 相较于普通小城镇，县城设施相对完善、服务功能齐备，具有一定的服务带动作用。增强县城的功能，有利于吸纳和转移农村人口。外出农民工开阔了视野，适应了城市生活方式，已经很难回到纯粹的农村生活。县城生活成本相对较低，教育、医疗等条件较好，受到返乡农民工的青睐，成为“折返式城镇化”的重要载体；先富起来的现代农民，有进城落户的需求，但还不想离自己的土地太远，希望保持亦城亦乡的生活，因此，到县城安家落户成为他们的首选。 新型城镇化是以人为核心的城镇化，重点需要解决三个方面问题：一是进城落户和就业机会，二是安居所需之住房，三是基础设施和公共服务。现在县城落户限制全面取消，户籍问题已得到解决，下一步要加强产业配套设施，引导劳动密集型产业、县域特色经济及农村二三产业在县城集聚发展，提供更多就业机会；住房方面，房价已经处于相对高位，“房子是用来住的”将会成为长期基调，保障性住房资源的供给将大大增加；县城的基础设施和公共服务比较薄弱，“十四五”期间，将加大县城基础设施、公共卫生设施、公共服务体系和社区建设，增强县城综合承载能力和治理能力。 由于县级财政能力较弱，国家建立了促进农业转移人口市民化机制，将城镇建设用地增加规模、中央预算内建设资金与吸纳农业转移人口数量挂钩，这些政策效果将很快显现。中国城市人口和农村人口的消费水平相差将近3倍。农民挣了钱主要用于盖房，其余就是省吃俭用存钱。城市的消费会更多样化一些，家具、家用电器、服装。“人”的城镇化一旦实现，对消费的拉动作用将是巨大的。 城市更新 2020年国庆节前，北京工人体育场的建筑工地一片繁忙。当北京迎来第24届冬季奥运会的时候，这个承载着无数中国人记忆的地方将2022年全新亮相，变成一座具有国际一流水准的专业足球场。像北京工人体育场这样的公共设施老旧改造、城市公共服务基础设施建设等城市更新工程持续推进。 全国工商联房地产商会城市更新分会深入全国30多个城市开展的专题调研显示， 2019年常住人口城镇化率已达60.6%，第三产业增加值占国内生产总值比重达到53.9%，这预示着我国城市发展将由增量扩张为主，转入存量更新为主的新阶段。 城市更新是城市发展到一定阶段的必然产物。随着城市的发展，会出现设施陈旧老化、空间布局不合理、人居环境恶化、生态保护不足、安全风险隐患增多等问题，需要对城市中过时的建筑或空间进行改建改造优化，注入新的文化和创新要素，优化空间和环境，实现产业转型升级、空间集约高效、民生改善提升、环境宜居宜业。城市更新的主要内容包括： 一是生态修复和功能完善。完善城市生态绿地和廊道系统，构建慢行网络，建设绿色低碳城市。增强城市防洪排涝功能，完善城市堤防、排水管渠、排涝除险、蓄水空间等设施，推进海绵城市和韧性城市建设。 二是空间布局优化。过去我国城市建设和发展中，采取了“摊大饼”式发展模式，土地使用效率低，产生了大量无效低效土地利用；原来的城市开发也没有考虑地下管廊的建设。城市更新需要统筹老城改造和新城新区建设、产业发展和居住功能、地上和地下空间开发利用，优化城市开发空间结构和人口分布。 三是历史文化保护，塑造城市风貌。统筹做好历史文化保护传承和现代文化培育发展，加强城市风貌与建筑形态管理，建设人文城市。在城市更新中，风情街、历史街区、遗址公园的建设就是典型案例。 四是老旧小区改造。我国城镇老旧小区量大面广，普遍存在原设计标准较低、维护不到位、市政设施破损严重、公共服务和配套设施缺乏等问题，许多城市曾经是“城中有村，村中有城，村外现代化，村内脏乱差”，城中村往往缺少规划和治理，基础设施不完善，在居住和治安管理上都存在巨大隐患，与城市的现代化发展极不协调。城市更新是对城市区域再规划和环境再升级的过程，可有效提高居民获得感，建设宜居城市。 2016年发布的《中共中央 ***关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，要有序实施城市修补和有机更新；2019年中央经济工作会议，首次使用了“城市更新”这一概念。会议提出，要加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造；2020年9月，***办公厅印发了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》。 城市更新工作在各地如火如荼开展。2009年，原*****与广东省政府签署关于共同建设节约集约用地试点示范省合作协议。在全国率先开展城市“三旧”改造试点，把“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造成“新城市、新产业、新社区”。据介绍，广东省近年来通过“三旧”改造累计节约土地20.4万亩，节地率达42.4%。 广州市提出把基础设施建设和城市更新工作与“十四五”规划和国土空间规划、产业规划等衔接起来；上海市城市更新中心2020年7月正式揭牌成立；而深圳市早在2009年就出台城市更新办法，《深圳经济特区城市更新条例》已向全社会公开征求意见。 乡村振兴 与城镇相对的是乡村，对有着悠久农耕文明史的中国而言，乡村是最小的细胞，最基础的文化单元。乡村是国内大循环的基础，关乎14亿人的粮食安全，涉及5.5亿乡村人口的切身利益，也是2.8亿农民工的大后方。可以说没有乡村振兴和现代化，就没有整个国家的现代化。守望田园，美化乡村，种下乡愁留住根，中共十九大提出实施乡村振兴战略，正是顺应了亿万农民对美好生活的向往。